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“La caída de la productividad no es un problema de baja incorporación de tecnología en el sector”

A casi tres años de la creación del Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción (CEEIC), Del Constructor entrevistó a su presidente, el economista Gabriel Oddone, integrante de CPA-Ferrere, quien, acompañado por el economista  Santiago Rego, también integrante del CEEIC y de CPA-Ferrere, analizaron algunos de los documentos elaborados por el instituto sobre las diferentes situaciones, a veces coyunturales, otras estructurales, que atraviesa la industria de la construcción.

¿Qué problemas detectaron en el sector a partir de los documentos elaborados por el Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción?

En realidad hemos trabajado en varios capítulos, pero le diría que si tuviéramos que listar los puntos que identificamos como relevantes, esencialmente son tres. El primero tiene que ver con el rezago en inversión vial en Uruguay, donde se acumularon en los últimos años niveles de inversión que fueron importantes y elevados, pero que no lograron compensar el crecimiento de la actividad económica y, sobre todo, el aumento de los costos de la reposición de las obras. Esto quiere decir que, si bien el país siguió invirtiendo en obra vial, el ritmo al que lo hizo fue inferior al que demandó el aumento del tráfico y lo que demandaba como aumento de los costos de mantenimiento de la infraestructura. Eso supuso una conclusión importante en nuestro primer trabajo. La conclusión fue que se abrió un gap (distancia) respecto de cuál es el nivel de inversión efectivamente realizada con respecto a la que debería haberse realizado para poder mantener la calidad de la vialidad. Eso supuso, en un trabajo hecho en el 2014, que había un gap de inversión de 4.5 puntos del PIB, en términos del espacio de inversión que no se hizo respecto a lo que se debería haber hecho. Por otro lado, detectamos que la inversión anual estaba un punto del PIB por debajo anual respecto a lo que debería haberse realizado. Ese fue el primer trabajo que hicimos y el diagnóstico fue que la inversión en vialidad fue insuficiente a lo largo de los últimos años para poder mantener la calidad de la vialidad respecto a lo que el país demandaba.

Esto obviamente creó un desfasaje que se transformó en un boomerang.

Lo que hay es que, frente a un país que creció mucho hasta el 2014, ese gap que se abrió en materia de vialidad, fue una restricción ya que la capacidad en transporte, en términos de eficacia, fue severamente afectada. Luego la economía se desaceleró y, probablemente, ese gap no se siguió abriendo a la misma velocidad que se abrió en los diez años previos, pero seguro que todavía no está cerrado. Por lo tanto, se requiere un esfuerzo importante en materia de inversión en vialidad.  Este fue un trabajo que marcó un poco el inicio de nuestra tarea.

También realizaron un trabajo sobre los proyectos de Participación Público Privada (PPP).

Ese fue el segundo trabajo en el 2015 y trato sobre los temas que tienen que ver con la modalidad de financiamiento para las obras públicas en general, pero en particular para las obras de vialidad. Precisamente porque había que cubrir el gap del que hablaba. Entonces formulamos la pregunta al revés: si hay que invertir 4.5 puntos del PIB para cerrar la brecha y, por otro lado, hay que incrementar el nivel de inversión corriente para poder hacer un mantenimiento  más eficaz, lo que hace falta es decir de dónde van a salir esos recursos en un país que tiene una restricción fiscal importante. El gobierno había decidido el camino de las PPP y nosotros el trabajo que hicimos fue poner sobre la mesa distintas modalidades que el gobierno tenía a su disposición para poder acometer esas inversiones buscando financiamiento. Algunas de ellas eran concesiones de obra pública, pura y llana, aplicando el marco legislativo que ya existía.  Por otro lado, quisimos mostrar que las PPP eran un camino alternativo y, sobre todo, haciendo visibles algunas dificultades que ya en el 2015 nosotros creíamos que el régimen de PPP iba a enfrentar en un país como el Uruguay, por el tipo de legislación que había y por las dificultades intrínsecas al modelo de PPP. Ahí identificamos que había problemas que tenían que ver con la naturaleza institucional de los agentes involucrados en las PPP, como el ministerio incumbente , que podía ser el MTOP, el Ministerio del Interior, el MEC, la ANEP, la OPP o el Ministerio de Economía y Finanzas. Desde nuestra perspectiva había un exceso de complejidad en la conformación institucional para gestionar el régimen de PPP. El segundo problema era el tamaño de las compañías locales que hacían que sus espaldas patrimoniales pudieran ser no lo suficientemente grandes como para cometer proyectos de cierta envergadura, sobre todo si requerían de un acceso a financiamiento, a endeudamiento, elevado con el sector privado. Ese no era un problema determinante, pero sí estaba sobre la mesa. Otro problema bien identificado, y ahora parcialmente superado, tenía que ver con el tipo de riesgos que es necesario mitigar en los procesos PPP.  Cuando una hace un proceso PPP le transfiere a un privado la construcción y la gestión de una operación durante determinado período. Ahí hay involucrado dos tipos de riesgo. Uno que es el riesgo construcción  de la obra, que pueda llegar a tener algún tipo de dificultad, y el otro es el riesgo performer, el riesgo de la gestión a lo largo del proyecto.  Nosotros veíamos que los agentes financieros adicionales, como Fondo de Pensión o Fondo de Inversión,  generalmente tienen capacidades para asumir, mitigar y gestionar, los riesgos performer, pero hay más dificultades para gestionar los riesgos asociados a la primera fase, que es la constructiva.  Básicamente, esto sucede porque la información que hay para un Fondo de Inversiones o un Fondo de Pensiones, sobre cuáles son los riesgos asociados a un proyecto constructivo, son mucho más difíciles de evaluar que el riesgo performer. Nos parecía que ese iba a ser un problema y que había que buscar un mecanismo financiero que permitiera mitigar estos riesgos. La CAF, un fondo creado por el Banco de Desarrollo de América Latina, junto con la OPP, desarrollaron un fondo en el 2015 precisamente dirigido a mitigar esto. Por lo cual, nuestro trabajo lo que hizo fue poner sobre la mesa los tres o cuatro problemas que las PPP en nuestra opinión iban a enfrentar, cosa que finalmente terminó ocurriendo.

Con las PPP había muchas expectativas, pero no se cumplieron. De hecho, el ministro Víctor Rossi dijo hace unos días a la bancada de legisladores del Frente Amplio que “ni una carretilla de tierra hemos podido mover con la ley de Participación Público Privada”.

Se vienen desarrollando a una velocidad lenta. De hecho, las primeras licitaciones adjudicadas son de finales del año pasado. Este año se están adjudicando otras. Lo que nosotros decíamos en aquel momento es que se le están atribuyendo expectativas de logro de muy corto plazo, cuando es un proceso que va a madurar más lentamente.

 

Productividad

Otro de los temas que ustedes abordaron fue la productividad, que suele estar en el tapete cada vez que el sector negocia en los Consejos de Salarios. ¿A qué conclusiones arribaron?

Hicimos una estimación en base a lo que se conoce como un cálculo de productividad aparente, que básicamente es relacionar una unidad de volumen físico con una unidad de quantum de insumos incorporados. En este caso, una productividad aparente fue calculada como el volumen físico de la industria de la construcción general contra las horas trabajadas, efectivas, en un período determinado, del 1995 al 2015,  y lo que muestra efectivamente ese índice es que la productividad, medida  de esa manera, registra una caída. Demuestra que el volumen físico producido requiere más horas trabajadas que hace veinte años. Vimos que en estas dos décadas la economía aumentó su productividad en un 45%, pero la actividad de la construcción cayó un 10%.  Hubo sectores como el transporte y comunicaciones que crecieron mucho, y otros sectores como la construcción que cayeron. Este trabajo fue hecho porque la percepción de los empresarios era que se estaba asistiendo a un proceso continuo de caída de la productividad. La idea del trabajo fue ponerle números a esta precepción que tienen los empresarios. Cuando hicimos esta apreciación global, en base a información público que divulga el Banco Central y el INE, encontramos que la industria de la construcción tiene una performance peor que el resto de los sectores de la economía, y en particular, comparado con el año 95 tenemos una caída de la productividad.

Llama la atención esa caída porque coincide con el boom de la construcción y con la accesibilidad a nuevos sistemas constructivos y nuevas maquinarias que, en teoría, deberían mejorar la productividad.

Ese es un buen punto. El paso siguiente fue preguntar cuáles son las posibles explicaciones de esta caída. ¿Se trata de un fenómeno de escasa inversión? ¿De escasa inversión en tecnología? ¿Un problema de capital humano incorporado en un volumen menor y de alguna manera impacta? ¿O se trata de un problema de organización del trabajo? Eso fue lo que intentamos responder, y no necesariamente tenemos respuestas para todo, pero si para algunos puntos. Por ejemplo, una cosa que estimamos fue la incorporación de maquinar y equipo. Armamos un índice de importación de maquinaria y equipo del sector de la construcción durante ese período referido y vimos que la industria incorporó  de manera creciente maquinaria y equipo. O sea que no podríamos decir que la razón por la cual cayó la productividad haya sido por la escasa incorporación de tecnología.  O sea que esta hipótesis quedó descartada. La segunda hipótesis tenía que ver con que -como el fenómeno está medido después de la crisis del 2002- mucha mano de obra especializada hubiera tenido que emigrar, con lo cual, cuando se produce el inicio de la recuperación de la actividad en el sector por el 2004, se hizo con un capital humano de menor calidad. Eso no lo pudimos medir con la estadística pública, aunque ahora estamos haciendo un trabajo sobre las características del sector de la construcción. Lo que hicimos fue descartar el problema de incorporación de tecnología, tenemos dudas si puede ser un problema de capital humano, que se corroborará o no con el trabajo en paralelo que estamos haciendo. La tercera interrogante era si es un problema asociado a los procesos organizativos de trabajo asociados a las obras. Para tener una respuesta más precisa sobre esta última hipótesis, lo que precisaríamos era acceder a una información que no está disponible a nivel público. Lo ideal acá hubiera sido poder acceder a los jornales que el BPS tiene estadísticamente asociados a distintos tipos de obras. Esto no fue posible porque es información que está protegida por secreto tributario. Esto nos llevó a recorrer un camino alternativo, más complejo, que fue tomar un conjunto de obras tipo para lo cual le pedimos información a las empresas constructoras sobre metros cuadrados construidos  y jornales afectados a la construcción de esos metros cuadrados construidos.  No es una mirada global, pero sí una muestra que entendemos es medianamente representativa. Los resultados, que representan al 20% de las obras construidas en Montevideo, señalan que si partimos la muestra en dos, o sea si comparamos los primeros cincuenta metros cuadrados construidos versus los últimos, hay una caída en los requerimientos de obra por metro cuadrado de un 20%. Es una caída importante y significativa. La conclusión más importante es que efectivamente la información disponible, tanto por el cálculo de productividad aparente como por el cálculo que hicimos a partir de la muestra de obras, confirman la hipótesis de que hay una caída de la productividad en la industria de la construcción del Uruguay.

 

¿Y cuáles serían las causas de esta caída?

Es imposible saberlo a ciencia cierta con la información que tenemos disponible. Lo que sí podemos decir es que no se trata de un problema de baja incorporación de tecnología. Por lo tanto la respuesta está en el capital humano, esto es la cantidad de metros cuadrados que está en condiciones de incorporar el capital humano nuevo, o bien en problemas organizacionales. Cuál de los factores pesa más, es difícil saberlo. Probablemente sea una combinación de ambas. Es decir, una incorporación masiva de mano de obra al sector, porque hubo un crecimiento importante, con muchas personas no calificadas que tuvieron que ser calificadas durante el proceso constructivo, lo que hizo que el metro cuadrado cayera. Y segundo, en la medida que el proceso fue muy grande y hubo mucha obra en el período, probablemente los procesos operativos de las obras no se fueron organizando a la velocidad necesaria. Por lo tanto, constituye un desafío para la industria de la construcción  capacitar mejor a sus recursos humanos, como organizarlos mejor en el proceso de trabajo.                     

Las cámaras empresariales del sector y el Sunca hablan de productividad pero parece, a juzgar por los resultados hasta el momento, que ambos la entienden de forma diferente.

No diría que se entienda diferente. En realidad hay un grave problema que es el acceso a la información. Todos sabemos que la productividad al final del día alude a un concepto que es una relación técnica entre una unidad física producida, un output, versus una unidad física de insumo, o sea de input. En este caso, el volumen de metros cuadrados construidos con horas hombre, o cantidad de jornales. Esta es una definición estándar de la productividad que nadie controvierte desde el punto de vista conceptual. El problema está en cómo lo medimos. Ese es un primer elemento. Y en la medida que la información pública que hay es muy agregada, que es esta información de productividad aparente, que es volumen físico del sector versus horas trabajadas, y dentro de esto hay mucha heterogeneidad.  Me refiero a obras muy diferentes, tipos de mano de obra muy diferentes, con categorías laborales muy dispersas, que se utilizan en el sector vial, en vivienda o en el sector ingenieril. Por eso, hablar de la productividad en base a la productividad aparente es algo muy grosero. Estamos de acuerdo que la productividad aparente da una pista, pero para discutir temas como los salarios, necesitamos dar un click adicional. El tema es que cuando queremos darlo, no hay información pública. Tampoco la tienen las empresas, ya que generalmente su organización interna no está concebida para evaluar este tipo de indicadores. Más bien, la información de las empresas tiene que ver con temas de gestión operativa o temas contables. No hay información que permita precisar de manera transparente la discusión entre las dos partes enfrentadas, o con intereses dispersos, sobre la productividad.

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